СТАТЬИ
Сельская кооперация как ключевой фактор социально-экономического развития горных территорий
Воронина Н.П.
Доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры экологического и природоресурсного права, заместитель заведующего кафедрой по научной работе Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
Доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры экологического и природоресурсного права, заместитель заведующего кафедрой по научной работе Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
Сельская кооперация как ключевой фактор социально-экономического развития горных территорий
2022 год был объявлен Генеральной Ассамблеей ООН Международным годом устойчивого горного развития. Пятилетие, охватывающее 2023-2027 годы, признано «5-летием действий по устойчивому развитию горных регионов»[1].
Устойчивое развитие горных территорий – это одна из задач современного общества. В Модельном законе СНГ «О развитии и охране горных территорий» (Постановление МПА СНГ от 27 ноября 2020 года № 51-12)[2] (далее – Закон о горных территориях) сказано, что «развитие горных территорий — процесс, для которого характерно устойчивое социально-экономическое развитие при сохранении окружающей среды, культурного наследия коренного населения горных территорий, рациональное использование природных ресурсов горных территорий».
Значительная часть горных территорий – это сельские территории, развитие которых также должно носить устойчивый характер и обуславливаться эффективностью осуществляемой сельскохозяйственной деятельности.
Федеральный закон от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»[3] предусматривает, что обеспечение устойчивого развития сельских территорий, занятости сельского населения, повышения уровня его жизни – цель государственной аграрной политики.
Один из основных видов экономической деятельности в горных территориях – сельское хозяйство. Основные субъекты сельскохозяйственной деятельности – крестьянские (фермерские) хозяйства (далее – КФХ) и личные подсобные хозяйства (далее – ЛПХ), то есть малые формы хозяйствования (далее – МФХ). Основные проблемы, возникающие при осуществлении сельскохозяйственной деятельности МФХ, – недостаточность переработки сельскохозяйственной продукции, отсутствие ее организованного сбыта, а также логистики. Преодоление этих проблем видится в сельской кооперации. развитие которой – стратегическая задача, обозначенная Президентом РФ[4].
Необходимость развития сельской кооперации отмечена и в Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 02.02.2015 № 151-р[5] (далее – стратегия сельских территорий).
Устойчивое развитие сельских территорий базируется на ряде принципов, в частности использования различных форм государственной поддержки для обеспечения благоприятных условий социально-экономического развития сельских территорий; частно-государственного партнерства; расширения и углубления связей сельских территорий с городами, интегрирования сельских территорий в единую общеэкономическую систему на основе агропромышленной интеграции и кооперации, развития современных экономически эффективных форм организации хозяйственной деятельности организаций всех форм собственности; создание дополнительных рабочих мест. Реализация этих принципов обуславливает решение ряда задач, в том числе развитие малого предпринимательства и кооперации в сельской местности.
Развитие сельскохозяйственной кооперации является необходимым условием обеспечения рентабельности сельскохозяйственного производства, сохранения занятости в горной местности, повышения покупательной способности населения и, в конечном счете, устойчивого развития горных территорий[6].
_________________________________________________________________________________________________________
[1] Институт географии РАН: официальный сайт. Режим доступа http://www.igras.ru/news/3396?ysclid=loa7qxjp8k518578084 (дата обращения: 11.10.2023).
[2]https://iacis.ru/baza_dokumentov/modelnie_zakonodatelnie_akti_i_rekomendatcii_mpa_sng/modelnie_kodeksi_i_zakoni (дата обращения: 10.10.2023).
[3] Российская газета. 2007. 11 января.
[4] О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года : указ Президента Рос. Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 // Рос. газ. 2018. 9 мая.
[5] Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 06.02.2015.
[6] См.: Воронина Н. П. Сельскохозяйственная кооперация как механизм обеспечения продовольственной безопасности в системе национальных приоритетов России. Москва : Проспект, 2022. С. 44.
[7] Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 06.05.2022
[8] Собрание законодательства РФ. 2010. № 4. Ст. 421.
[9] Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 21.03.2018.
[10] Северная Осетия. 2019. № 175, 178.
[11] Дагестанская правда. 2010. 18 декабря.
Устойчивое развитие горных территорий – это одна из задач современного общества. В Модельном законе СНГ «О развитии и охране горных территорий» (Постановление МПА СНГ от 27 ноября 2020 года № 51-12)[2] (далее – Закон о горных территориях) сказано, что «развитие горных территорий — процесс, для которого характерно устойчивое социально-экономическое развитие при сохранении окружающей среды, культурного наследия коренного населения горных территорий, рациональное использование природных ресурсов горных территорий».
Значительная часть горных территорий – это сельские территории, развитие которых также должно носить устойчивый характер и обуславливаться эффективностью осуществляемой сельскохозяйственной деятельности.
Федеральный закон от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»[3] предусматривает, что обеспечение устойчивого развития сельских территорий, занятости сельского населения, повышения уровня его жизни – цель государственной аграрной политики.
Один из основных видов экономической деятельности в горных территориях – сельское хозяйство. Основные субъекты сельскохозяйственной деятельности – крестьянские (фермерские) хозяйства (далее – КФХ) и личные подсобные хозяйства (далее – ЛПХ), то есть малые формы хозяйствования (далее – МФХ). Основные проблемы, возникающие при осуществлении сельскохозяйственной деятельности МФХ, – недостаточность переработки сельскохозяйственной продукции, отсутствие ее организованного сбыта, а также логистики. Преодоление этих проблем видится в сельской кооперации. развитие которой – стратегическая задача, обозначенная Президентом РФ[4].
Необходимость развития сельской кооперации отмечена и в Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 02.02.2015 № 151-р[5] (далее – стратегия сельских территорий).
Устойчивое развитие сельских территорий базируется на ряде принципов, в частности использования различных форм государственной поддержки для обеспечения благоприятных условий социально-экономического развития сельских территорий; частно-государственного партнерства; расширения и углубления связей сельских территорий с городами, интегрирования сельских территорий в единую общеэкономическую систему на основе агропромышленной интеграции и кооперации, развития современных экономически эффективных форм организации хозяйственной деятельности организаций всех форм собственности; создание дополнительных рабочих мест. Реализация этих принципов обуславливает решение ряда задач, в том числе развитие малого предпринимательства и кооперации в сельской местности.
Развитие сельскохозяйственной кооперации является необходимым условием обеспечения рентабельности сельскохозяйственного производства, сохранения занятости в горной местности, повышения покупательной способности населения и, в конечном счете, устойчивого развития горных территорий[6].
_________________________________________________________________________________________________________
[1] Институт географии РАН: официальный сайт. Режим доступа http://www.igras.ru/news/3396?ysclid=loa7qxjp8k518578084 (дата обращения: 11.10.2023).
[2]https://iacis.ru/baza_dokumentov/modelnie_zakonodatelnie_akti_i_rekomendatcii_mpa_sng/modelnie_kodeksi_i_zakoni (дата обращения: 10.10.2023).
[3] Российская газета. 2007. 11 января.
[4] О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года : указ Президента Рос. Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 // Рос. газ. 2018. 9 мая.
[5] Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 06.02.2015.
[6] См.: Воронина Н. П. Сельскохозяйственная кооперация как механизм обеспечения продовольственной безопасности в системе национальных приоритетов России. Москва : Проспект, 2022. С. 44.
[7] Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 06.05.2022
[8] Собрание законодательства РФ. 2010. № 4. Ст. 421.
[9] Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 21.03.2018.
[10] Северная Осетия. 2019. № 175, 178.
[11] Дагестанская правда. 2010. 18 декабря.
УДК 342.5
Нормативно-правовое регулирование горно-равнинного взаимодействия и землепользования в Дагестане
Нормативно-правовое регулирование горно-равнинного взаимодействия и землепользования в Дагестане
Мудуев Ш.С.
Научно-исследовательский институт управления, экономики, политики и социологии, Дагестанский государственный университет народного хозяйства, г. Махачкала, Россия
Научно-исследовательский институт управления, экономики, политики и социологии, Дагестанский государственный университет народного хозяйства, г. Махачкала, Россия
УДК 342.5
Нормативно-правовое регулирование горно-равнинного взаимодействия и землепользования в Дагестане
Нормативно-правовое регулирование горно-равнинного взаимодействия и землепользования в Дагестане
Аннотация. В статье рассмотрены вопросы реализации горной политики, анализирован вопрос, связанный с реализацией закона «О земле», регионального законодательства и правового регулирования. Проведен анализ горно-равнинного взаимодействия и конфликтности отсутствие четкого регулирования вопросов землепользования.
Ключевые слова: правовое регулирование, закон, взаимодействие, равнина, горы, хозяйство, проблемы, Дагестан, Россия.
Legal regulation of mountain-plain interaction and land use in Dagestan
Muduev Sh.S.
Scientific Research Institute of Management, Economics, Politics and Sociology, Dagestan State University of National Economy, Makhachkala, Russia
Annotation. The article considers the issues of the implementation of mining policy, analyzes the issue related to the implementation of the law "On Land", regional legislation and legal regulation. The analysis of mountain-plain interaction and conflict lack of clear regulation of land use issues is carried out.
Keywords: legal regulation, law, interaction, plain, mountains, economy, problems, Dagestan, Russia.
Об авторе
Мудуев Шахмардан Ситтикович, доктор географических наук, профессор, ведущий научный сотрудник, НИИ управления, экономики, политики и социологии, Дагестанский государственный университет народного хозяйства, Махачкала, Россия; e-mail: mud51@mail.ru
Muduev Shakhmardan Sittikovich, Doctor of Sciences (Geography), Professor, Leading Researcher, Research Institute of Management, Economics, Politics and Sociology, Dagestan State University of National Economy, Makhachkala, Russia;
e-mail: mud51@mail.ru
Введение
Дагестан один из крупных субъектов Российской Федерации с 44 % горных территорий. В России 53 % всей территории относятся к горным.
Природные и социально-культурные особенности горных территорий, их удаленность от центров развития и труднодоступность обуславливают сложности их социально-экономического развития, существенно сказываются на уровне жизни местного населения и провоцируют его отток на равнинные территории. С другой стороны, уникальность климата и биоразнообразия горных территорий являются местом притяжения путешественников и туристов, что, при определенных мерах государственной поддержки, может стать мощным стимулом для комплексного развития горных территорий, сохранения культурного наследия и самобытности горных народов.
В 2002 году по инициативе Кыргызстана Генеральная Ассамблея ООН объявила 2002 год Международным днем гор, в этом же году в Бишкеке состоялся Первый глобальный горный саммит по устойчивому развитию горных регионов. По инициативе Кыргызстана 2022 год был объявлен Международным годом устойчивого горного развития, а также Генеральная Ассамблея ООН объявила о 5-летии действий ООН по вопросам устойчивого горного развития (2023-2027), которое завершится Вторым Саммитом ООН в Бишкеке в 2027. году.
В 2020 году Межпарламентской Ассамблеей государств-участников Содружества Независимых Государств (МПА СНГ) был принят модельный закон «О развитии и охране горных территорий».
Однако до сих пор непонятным является тот факт, что в такой огромной стране отсутствует собственная горная политика. Исторически так сложилось, что не в Российской империи, не в советской России, не в современной новой России горы, жители горных территорий находились и продолжает находиться вне правового поля зрения и внимания государства. Это объясняется и тем, что горные территории и нечерноземная зона РСФСР были отнесены к неперспективным и не входили в зоны развития, это было зафиксировано в первой же схеме территориальной планировки и развития производительных сил.
Практически инициативно и на голом энтузиазме отдельных представителей научного сообщества постоянно велись научные исследования жизни в горах при этом результаты исследований оставались не востребованными.
Много попыток разных горных субъектов (Алтай, Северная Осетия Алания, Дагестан), в разное время было в стране поднять вопрос сохранения и горного развития, но понимания и поддержки не находили.
Основная часть
Горная зона Республики Дагестан – это 44% территории, где проживает треть населения – 951,3 тыс. человек. Отсюда и повышенное внимание руководства Дагестана к решению проблем сохранения и развития горных территорий.
В Республике Дагестан, в одном из первых среди регионов Российской Федерации, имеющих в своем составе горные территории, создана необходимая нормативно-правовая база, регулирующая вопросы сохранения и развития горных населённых пунктов.
В республике с 2010 года действует Закон «О горных территориях Республики Дагестан», с 2019 г. реализуется государственная программа «Социально-экономическое развитие горных территорий», хотя госпрограмма была принята еще в 2012 году, в рамках которой поддержка населению и бизнесу в горных территориях оказывается по шести различным направлениям развития хозяйств населения, реального сектора экономики. Законом определены критерии отнесения к горным территориям и утверждены три зоны: первая - от 500 до 1500 м.н.у.м.; вторая-от 1000 до 1500 м.н.у.м.; третья-от 1500 до 2000 м.н.у.м. и четвертая-особая зона, выше 2000 м.н.у.м.
В рамках указанной государственной программы за 2020-2022 годы государственная поддержка оказана 378 субъектам предпринимательства и ЛПХ горных территорий на общую сумму 125,3 млн. руб., причем привлечено 96 млн. внебюджетных инвестиций.
Всего за три года реализации госпрограммы поступило 573 заявки, из которых поддержаны 378 заявок. Введены в эксплуатацию малогабаритные теплицы общей площадью 2,9 га, осуществлена закладка 38,4 га садов интенсивного типа, ведущими личные подсобные хозяйства в горных территориях, возмещена часть затрат на покупку малогабаритной сельскохозяйственной техники в количестве 234 единицы.
Опыт показал, что необходима участие и поддержка из федерального бюджета расходов на сохранение и развитие горных территорий России, что позволит значительно улучшить качественные показатели производства сельскохозяйственной продукции, повысить качество жизни и уровень занятости местного населения в горах.
Следует отметить, что, реализуя региональную горную политику удалось вызвать интерес к горным проблемам в России, на федеральном уровне. Обращение главы Дагестана к председателю Правительства Российской Федерации о необходимости формирования федеральной горной политики и правового регулирования сохранения и развития горных территорий Российской Федерации повлиял на признание отсутствия и необходимости разработки горной политики в стране. В результате в Минэкономразвития РФ создана рабочая группа по вопросам сохранения и развития горных территорий.
В целях создания информационной базы для дальнейшей работы протоколом рабочей группы утверждены поручения и рекомендации Российской академии наук направить в Минэкономразвития России, сформированные с учетом научно-исследовательских обоснований предложения по критериям определения горных территорий (горных населенных пунктов).
Органами исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации готовятся материалы и предложения по мерам государственной поддержки в области развития и сохранения горных территорий с финансово-экономическим обоснованием таких мер, а также прогнозированием их социально-экономических и иных эффектов; информацию о количестве населенных пунктов, численности населения, социальной, транспортной и иной инфраструктуре в горных районах, а также существующих и потенциальных «точках роста» различных отраслей на горных территориях; информацию о потребности населенных пунктов, расположенных на горных территориях, в транспортной, социальной, телекоммуникационной и иной инфраструктуре, в том числе с учетом требований и ограничений существующих режимов охраны и иных режимов осуществления хозяйственной деятельности; сформированную с учетом региональной специфики позицию о целесообразности реализации программы по предоставлению земельных участков на горных территориях (по аналогии с «Дальневосточным гектаром»), предусматривающую право безвозмездного пользования землей, находящейся в государственной или муниципальной собственности, с дальнейшей передачей ее в собственность пользователю с целью привлечения инвестиций, создания новых рабочих мест в горных районах.
Субъекты с горными территориями совместно с органами местного самоуправления с учетом анализа проблематики развития и сохранения горных территорий, характерной для конкретных населенных пунктов, расположенных на горных территориях, должны сформировать предложения по адресным мерам поддержки, учитывающим специфику таких населенных пунктов. Информационную базу с соответствующими предложениями создают в Минэкономразвития России.
Минэкономразвития России по итогам анализа представленной информации и предложений регионов выработает свои подходы к разработке мер по вопросу сохранения и развития горных территорий.
Горно-равнинное взаимодействие.
Реализация нормативно-правовых положений, предусмотренных в законе о горных территориях Республики Дагестан и государственной программы социально-экономического развития горных территорий не решает вопросы, связанные с развитием. Необходимо комплексное правовое регулирование на федеральном уровне. То делегирование функций на региональный уровень до сих пор показывает, что решений нет, и проблемы усугубляется.
Отсутствие рычагов правового регулирования социальных и экономических процессов, происходящих после катастрофического развала колхозно-совхозной системы привело к условиям для стихийного, часто сопровождающего растущими земельно-имущественными конфликтами, грабежом, разбазариванием и ликвидацией имущества. Особенно это относится к Дагестану с земельно-хозяйственной системой с отгонным животноводством и землепользованием.
Дагестан является примером уходящего глубоко в историю взаимовыгодного использования ресурсного потенциала горных и равнинных территорий. Это и яркий пример тесных культурных связей горцев с жителями равнин. К середине ХХ века в результате коллективизации сельского хозяйства и переселения значительной части населения с гор на равнину социально-экономические связи между горами и равниной в Дагестане изменились. В принципе они стали развиваться в ущерб горному хозяйству и расселению. Инвестиции в основном направлялись на развитие равнинных территорий. Сложившаяся за десятилетия традиция инвестирования развития равнинных поселений как более перспективных все еще сохраняется. В результате такой политики горные территории ныне отстают в своем развитии от равнинных на десятилетия. За период прошлого столетия более половины населенных пунктов Горного Дагестана вовсе исчезли. Количество населенных пунктов горной зоны сокращается и поныне, а экономика равнины продолжает расти [1].
В результате наложения моратория на реализацию отдельных положений Закона «О земле» и принятием отдельного закона «О статусе земель отгонного животноводства, некогда цельное горное хозяйство распалось на части и горные населенные пункты и население (бывшие колхозники) остались за пределами вновь созданной земельной системы. Равнинными землями стали владеть, арендуя на 49 лет совершенно посторонние люди или семья, в лице реформированной структуры «Сельские производственных кооперативы» СПК.
Горы не только поставляют необходимые ресурсы, обеспечивающие жизнеспособность экономики равнины, но также при неблагоприятном управлении этими ресурсами потенциально могут оказать дестабилизирующее воздействие на социально-экономическую ситуацию в пределах низменности [1].
На горную и высокогорную зоны Республики Дагестан ныне приходится 34,9 % населения и более 9,2 % обрабатываемых земель и пашни [1]. Горы отстают и по обеспеченности общей площадью сельхозугодий (26,6 %). К тому же пашня занимает в составе с/х угодий всего около 5,7 %, что меньше в 4 раза, чем на равнине, и в 3,5 раза, чем в предгорьях [3]. Уступают горы и по большинству показателей продуктивности сельскохозяйственных земель. На 1 сельского жителя в горных районах приходится всего 0,1 га пашни – в 8,5 раза меньше, чем на равнине, хотя и на равнине обеспеченность землей не очень значительная.
Большинство хозяйств горной и предгорной зон республики имеют земельные участки, часто удаленные от основного земельного массива на значительные расстояния (до 500 км). Для сельского хозяйства дагестанских гор всегда важное значение имело взаимодействие со смежными равнинными территориями. Ярчайший тому пример – отгонное животноводство как смешанная технология сезонной миграции мелкого рогатого скота с летних горных пастбищ на зимние пастбища на равнине, где выпас сочетался со стойловым содержанием за счет кормовых запасов. Причем борьба за пастбищные и кормовые угодья нередко служила основанием для многочисленных конфликтов [1].
Сами по себе кутаны – это временно обитаемые пункты для выпаса скота, а кутанную систему можно определить, как особую подвижную форму скотоводства. Отсутствие обоснованной программы распределения земель на равнине создало проблемы разбросанности и чересполосицы. Такие проблемы обусловили снижение продуктивности сельскохозяйственного производства как на равнине, так и в горах [1].
В Бабаюртовском районе сосредоточены отгонные земли, принадлежащие 150 хозяйствам из 23 горных районов общей площадью 224,7 тыс. га, а в Ногайском районе примерно такое же количество запредельных землепользователей владеют вдвое большей площадью пастбищ – 485,9 тыс. га. В целом же отгонные пастбища, суммарная площадь которых в настоящее время в республике составляет 1241,0 тыс. га, находится в пользовании в общей сложности 636 хозяйств, а средняя площадь одной запредельной (прикутанной) территории составляет 1374 га [2]. Реальная ситуация в землепользовании быстро меняется.
Развитие отгонного земледелия и создание целой системы разбросанных поселенческих очагов в новых условиях не привели к существенным сдвигам в системах хозяйствования горных районов [4]. На этих землях занимаются и рисоводством, и виноградарством, и бахчеводством, в результате чего вспаханные под это земли (как правило, бывшие пастбища) выходили из строя, заболачивались. Кутанная система земледелия привела к возникновению множества взаимосвязанных проблем. Например, проблемы ухудшения земли и сокращения пастбищ, дискомфортного существования семей, когда кто-либо из членов семьи долгое время живет от нее в отрыве, ослабление экономических механизмов развития хозяйства и др.
В настоящее время населенные пункты и хозяйства горных районов находятся в тяжелом положении во многом и потому, что их кутаны потеряны, а традиционный, накопленный веками опыт ведения самостоятельного хозяйства в горах давно утрачен. Выход из этого положения видится, однако, не в принудительном возобновлении изживших себя неэффективных связей, а в поисках новых путей самостоятельной хозяйственной деятельности и кооперации на взаимовыгодной рыночной основе (малое предпринимательство, КФХ). Интенсивное строительство дорог, а также компьютеризация и телефонизация горных территорий способствуют сокращению исторически сложившегося разрыва в комфортности условий существования в горах и на равнине.
Анализ и систематизация локальных земельных конфликтов, проявивших себя после перестройки и привнесших изменения в существующую схему аграрного землепользования, показывают, что в общей массе таких конфликтов примерно 2/3 оказались не разрешенными. Вполне закономерно, что примерно 60 % всех земельных споров приходится на предгорную зону Дагестана, где на фоне относительно благоприятных агроклиматических условий хозяйствования имеет место острая проблема дефицита сельхозугодий, а также проблема сосуществования весьма пестрых этнохозяйственных интересов землепользования. В общей массе земельных конфликтов выделяются такие, которыми затрагиваются интересы соседних республик и государств. Это спор между Республикой Дагестан и Чеченской Республикой по поводу совместной границы, а также спор, связанный с делимитацией южной границы России и Республики Азербайджан вдоль нижнего течения р. Самур. Здесь за последние годы провели десятки встреч между руководствами республик; надо это дело продолжить.
Кутаны, как населенные пункты в плоскостной зоне Дагестана, получили бурное развитие особенно после ввода современных автомагистралей через его северные районы в Калмыкию и Ставропольский край. Кроме того, за последние годы построена большая сеть внутренних автодорог с твердым покрытием. Кутаны стали не только доступными, но и привлекательными, многие из них газифицированы и электрифицированы. Кутанная хозяйственная сеть превращается в расселенческую со всеми вытекающими из этого последствиями.
Следует отметить, что в настоящее время основная часть отгонных кормовых угодий Дагестана расположена в зоне Черных земель и Кизлярских пастбищ в пределах Ногайского (851,5 тыс. га), Тарумовского (280,1 тыс. га) и Кизлярского (304,8 тыс. га) районов республики. Причем состояние зимних пастбищ Северного Дагестана из года в год ухудшается. Эти земли потеряли свою первоначальную значимость как зимние пастбища, а ведение отгонного животноводства на них стало дорогостоящим и невыгодным. В настоящее время для ведения отгонного животноводства пастбищами этой зоны пользуются 636 хозяйств из 37 районов. Нагрузка на существующие зимние пастбища в пределах северного Дагестана составляет по 3-4 головы овец на гектар при норме 1,0. Процессы деградации пастбищ опережают темпы работ по их восстановлению, и эта тенденция приобретает разрушительный характер [5].
Заключение
Вопросы сохранения и развития горных территорий необходимо рассматривать комплексно с эффективным взаимодействием равнинных и горных территорий. Для этого необходимо принять соответствующие нормативно-правовые документы для взаимовыгодного землепользования и снять проблемные вопросы, потенциально создающие конфликтные ситуации.
Библиографический список
1. Эльдаров Э.М., Мудуев Ш.С. Проблемы горно-равнинной системы отгонного животноводства Дагестана. № 3, 2016 от 25 Октября 2016 г. Экономика
http://www.narodidagestana.ru/vipusk/50/stat/problemi_gornoravninnoy_sistemi_otgonnogo__jivotnovodstva_dagestana/
2 Казенин К.И. Перспективы и риски многонациональных районов равнинного Дагестана (www.regnum.ru/news/polit/1453867.html#p2).
3. МудуевШ.С. Стратегические и нормативно-правовые основы формирования горной политики в России: опыт Республики Дагестан, сборник 137, Исследования гор, с. 421.
4. Праскова С.В. О критериях создания вновь образованных поселений. Право и законодательство 2011. № 1.
5. еймуров С.А. Состояние горных и равнинных пастбищ в связи с их деградацией, выработка мер по обеспечению экологического благополучия./ Актуальные вопросы совершенствования систем земледелия в современных условиях. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (с международным участием). 2020. С. 372-375.
References
1. El'darov E.M., Muduev Sh.S. Problemy gorno-ravninnoj sistemy otgonnogo zhivotnovodstva Dagestana. № 3, 2016 ot 25 Oktyabrya 2016 g. Ekonomika
http://www.narodidagestana.ru/vipusk/50/stat/problemi_gornoravninnoy_sistemi_otgonnogo__jivotnovodstva_dagestana/
2. Kazenin K.I. Perspektivy i riski mnogonacional'nyhrajonov ravninnogo Dagestana (www.regnum.ru/news/polit/1453867.html#p2).
3. Muduev Sh.S. Strategicheskie i normativno-pravovye osnovy formirovaniya gornoj politiki v Rossii: opyt Respubliki Dagestan, sbornik 137, Issledovaniya gor, s. 421.
4. Praskova S.V. O kriteriyah sozdaniya vnov' obrazovannyh poselenij. Pravo i zakonodatel'stvo 2011. № 1.
5. Tejmurov S.A. Sostoyanie gornyh i ravninnyh pastbishch v svyazi s ih degradaciej, vyrabotka mer po obespecheniyu ekologicheskogo blagopoluchiya./ Aktual'nye voprosy sovershenstvovaniya sistem zemledeliya v sovremennyh usloviyah. Materialy Vserossijskoj nauchno-prakticheskoj konferencii (s mezhdunarodnym uchastiem). 2020. S. 372-375.
Ключевые слова: правовое регулирование, закон, взаимодействие, равнина, горы, хозяйство, проблемы, Дагестан, Россия.
Legal regulation of mountain-plain interaction and land use in Dagestan
Muduev Sh.S.
Scientific Research Institute of Management, Economics, Politics and Sociology, Dagestan State University of National Economy, Makhachkala, Russia
Annotation. The article considers the issues of the implementation of mining policy, analyzes the issue related to the implementation of the law "On Land", regional legislation and legal regulation. The analysis of mountain-plain interaction and conflict lack of clear regulation of land use issues is carried out.
Keywords: legal regulation, law, interaction, plain, mountains, economy, problems, Dagestan, Russia.
Об авторе
Мудуев Шахмардан Ситтикович, доктор географических наук, профессор, ведущий научный сотрудник, НИИ управления, экономики, политики и социологии, Дагестанский государственный университет народного хозяйства, Махачкала, Россия; e-mail: mud51@mail.ru
Muduev Shakhmardan Sittikovich, Doctor of Sciences (Geography), Professor, Leading Researcher, Research Institute of Management, Economics, Politics and Sociology, Dagestan State University of National Economy, Makhachkala, Russia;
e-mail: mud51@mail.ru
Введение
Дагестан один из крупных субъектов Российской Федерации с 44 % горных территорий. В России 53 % всей территории относятся к горным.
Природные и социально-культурные особенности горных территорий, их удаленность от центров развития и труднодоступность обуславливают сложности их социально-экономического развития, существенно сказываются на уровне жизни местного населения и провоцируют его отток на равнинные территории. С другой стороны, уникальность климата и биоразнообразия горных территорий являются местом притяжения путешественников и туристов, что, при определенных мерах государственной поддержки, может стать мощным стимулом для комплексного развития горных территорий, сохранения культурного наследия и самобытности горных народов.
В 2002 году по инициативе Кыргызстана Генеральная Ассамблея ООН объявила 2002 год Международным днем гор, в этом же году в Бишкеке состоялся Первый глобальный горный саммит по устойчивому развитию горных регионов. По инициативе Кыргызстана 2022 год был объявлен Международным годом устойчивого горного развития, а также Генеральная Ассамблея ООН объявила о 5-летии действий ООН по вопросам устойчивого горного развития (2023-2027), которое завершится Вторым Саммитом ООН в Бишкеке в 2027. году.
В 2020 году Межпарламентской Ассамблеей государств-участников Содружества Независимых Государств (МПА СНГ) был принят модельный закон «О развитии и охране горных территорий».
Однако до сих пор непонятным является тот факт, что в такой огромной стране отсутствует собственная горная политика. Исторически так сложилось, что не в Российской империи, не в советской России, не в современной новой России горы, жители горных территорий находились и продолжает находиться вне правового поля зрения и внимания государства. Это объясняется и тем, что горные территории и нечерноземная зона РСФСР были отнесены к неперспективным и не входили в зоны развития, это было зафиксировано в первой же схеме территориальной планировки и развития производительных сил.
Практически инициативно и на голом энтузиазме отдельных представителей научного сообщества постоянно велись научные исследования жизни в горах при этом результаты исследований оставались не востребованными.
Много попыток разных горных субъектов (Алтай, Северная Осетия Алания, Дагестан), в разное время было в стране поднять вопрос сохранения и горного развития, но понимания и поддержки не находили.
Основная часть
Горная зона Республики Дагестан – это 44% территории, где проживает треть населения – 951,3 тыс. человек. Отсюда и повышенное внимание руководства Дагестана к решению проблем сохранения и развития горных территорий.
В Республике Дагестан, в одном из первых среди регионов Российской Федерации, имеющих в своем составе горные территории, создана необходимая нормативно-правовая база, регулирующая вопросы сохранения и развития горных населённых пунктов.
В республике с 2010 года действует Закон «О горных территориях Республики Дагестан», с 2019 г. реализуется государственная программа «Социально-экономическое развитие горных территорий», хотя госпрограмма была принята еще в 2012 году, в рамках которой поддержка населению и бизнесу в горных территориях оказывается по шести различным направлениям развития хозяйств населения, реального сектора экономики. Законом определены критерии отнесения к горным территориям и утверждены три зоны: первая - от 500 до 1500 м.н.у.м.; вторая-от 1000 до 1500 м.н.у.м.; третья-от 1500 до 2000 м.н.у.м. и четвертая-особая зона, выше 2000 м.н.у.м.
В рамках указанной государственной программы за 2020-2022 годы государственная поддержка оказана 378 субъектам предпринимательства и ЛПХ горных территорий на общую сумму 125,3 млн. руб., причем привлечено 96 млн. внебюджетных инвестиций.
Всего за три года реализации госпрограммы поступило 573 заявки, из которых поддержаны 378 заявок. Введены в эксплуатацию малогабаритные теплицы общей площадью 2,9 га, осуществлена закладка 38,4 га садов интенсивного типа, ведущими личные подсобные хозяйства в горных территориях, возмещена часть затрат на покупку малогабаритной сельскохозяйственной техники в количестве 234 единицы.
Опыт показал, что необходима участие и поддержка из федерального бюджета расходов на сохранение и развитие горных территорий России, что позволит значительно улучшить качественные показатели производства сельскохозяйственной продукции, повысить качество жизни и уровень занятости местного населения в горах.
Следует отметить, что, реализуя региональную горную политику удалось вызвать интерес к горным проблемам в России, на федеральном уровне. Обращение главы Дагестана к председателю Правительства Российской Федерации о необходимости формирования федеральной горной политики и правового регулирования сохранения и развития горных территорий Российской Федерации повлиял на признание отсутствия и необходимости разработки горной политики в стране. В результате в Минэкономразвития РФ создана рабочая группа по вопросам сохранения и развития горных территорий.
В целях создания информационной базы для дальнейшей работы протоколом рабочей группы утверждены поручения и рекомендации Российской академии наук направить в Минэкономразвития России, сформированные с учетом научно-исследовательских обоснований предложения по критериям определения горных территорий (горных населенных пунктов).
Органами исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации готовятся материалы и предложения по мерам государственной поддержки в области развития и сохранения горных территорий с финансово-экономическим обоснованием таких мер, а также прогнозированием их социально-экономических и иных эффектов; информацию о количестве населенных пунктов, численности населения, социальной, транспортной и иной инфраструктуре в горных районах, а также существующих и потенциальных «точках роста» различных отраслей на горных территориях; информацию о потребности населенных пунктов, расположенных на горных территориях, в транспортной, социальной, телекоммуникационной и иной инфраструктуре, в том числе с учетом требований и ограничений существующих режимов охраны и иных режимов осуществления хозяйственной деятельности; сформированную с учетом региональной специфики позицию о целесообразности реализации программы по предоставлению земельных участков на горных территориях (по аналогии с «Дальневосточным гектаром»), предусматривающую право безвозмездного пользования землей, находящейся в государственной или муниципальной собственности, с дальнейшей передачей ее в собственность пользователю с целью привлечения инвестиций, создания новых рабочих мест в горных районах.
Субъекты с горными территориями совместно с органами местного самоуправления с учетом анализа проблематики развития и сохранения горных территорий, характерной для конкретных населенных пунктов, расположенных на горных территориях, должны сформировать предложения по адресным мерам поддержки, учитывающим специфику таких населенных пунктов. Информационную базу с соответствующими предложениями создают в Минэкономразвития России.
Минэкономразвития России по итогам анализа представленной информации и предложений регионов выработает свои подходы к разработке мер по вопросу сохранения и развития горных территорий.
Горно-равнинное взаимодействие.
Реализация нормативно-правовых положений, предусмотренных в законе о горных территориях Республики Дагестан и государственной программы социально-экономического развития горных территорий не решает вопросы, связанные с развитием. Необходимо комплексное правовое регулирование на федеральном уровне. То делегирование функций на региональный уровень до сих пор показывает, что решений нет, и проблемы усугубляется.
Отсутствие рычагов правового регулирования социальных и экономических процессов, происходящих после катастрофического развала колхозно-совхозной системы привело к условиям для стихийного, часто сопровождающего растущими земельно-имущественными конфликтами, грабежом, разбазариванием и ликвидацией имущества. Особенно это относится к Дагестану с земельно-хозяйственной системой с отгонным животноводством и землепользованием.
Дагестан является примером уходящего глубоко в историю взаимовыгодного использования ресурсного потенциала горных и равнинных территорий. Это и яркий пример тесных культурных связей горцев с жителями равнин. К середине ХХ века в результате коллективизации сельского хозяйства и переселения значительной части населения с гор на равнину социально-экономические связи между горами и равниной в Дагестане изменились. В принципе они стали развиваться в ущерб горному хозяйству и расселению. Инвестиции в основном направлялись на развитие равнинных территорий. Сложившаяся за десятилетия традиция инвестирования развития равнинных поселений как более перспективных все еще сохраняется. В результате такой политики горные территории ныне отстают в своем развитии от равнинных на десятилетия. За период прошлого столетия более половины населенных пунктов Горного Дагестана вовсе исчезли. Количество населенных пунктов горной зоны сокращается и поныне, а экономика равнины продолжает расти [1].
В результате наложения моратория на реализацию отдельных положений Закона «О земле» и принятием отдельного закона «О статусе земель отгонного животноводства, некогда цельное горное хозяйство распалось на части и горные населенные пункты и население (бывшие колхозники) остались за пределами вновь созданной земельной системы. Равнинными землями стали владеть, арендуя на 49 лет совершенно посторонние люди или семья, в лице реформированной структуры «Сельские производственных кооперативы» СПК.
Горы не только поставляют необходимые ресурсы, обеспечивающие жизнеспособность экономики равнины, но также при неблагоприятном управлении этими ресурсами потенциально могут оказать дестабилизирующее воздействие на социально-экономическую ситуацию в пределах низменности [1].
На горную и высокогорную зоны Республики Дагестан ныне приходится 34,9 % населения и более 9,2 % обрабатываемых земель и пашни [1]. Горы отстают и по обеспеченности общей площадью сельхозугодий (26,6 %). К тому же пашня занимает в составе с/х угодий всего около 5,7 %, что меньше в 4 раза, чем на равнине, и в 3,5 раза, чем в предгорьях [3]. Уступают горы и по большинству показателей продуктивности сельскохозяйственных земель. На 1 сельского жителя в горных районах приходится всего 0,1 га пашни – в 8,5 раза меньше, чем на равнине, хотя и на равнине обеспеченность землей не очень значительная.
Большинство хозяйств горной и предгорной зон республики имеют земельные участки, часто удаленные от основного земельного массива на значительные расстояния (до 500 км). Для сельского хозяйства дагестанских гор всегда важное значение имело взаимодействие со смежными равнинными территориями. Ярчайший тому пример – отгонное животноводство как смешанная технология сезонной миграции мелкого рогатого скота с летних горных пастбищ на зимние пастбища на равнине, где выпас сочетался со стойловым содержанием за счет кормовых запасов. Причем борьба за пастбищные и кормовые угодья нередко служила основанием для многочисленных конфликтов [1].
Сами по себе кутаны – это временно обитаемые пункты для выпаса скота, а кутанную систему можно определить, как особую подвижную форму скотоводства. Отсутствие обоснованной программы распределения земель на равнине создало проблемы разбросанности и чересполосицы. Такие проблемы обусловили снижение продуктивности сельскохозяйственного производства как на равнине, так и в горах [1].
В Бабаюртовском районе сосредоточены отгонные земли, принадлежащие 150 хозяйствам из 23 горных районов общей площадью 224,7 тыс. га, а в Ногайском районе примерно такое же количество запредельных землепользователей владеют вдвое большей площадью пастбищ – 485,9 тыс. га. В целом же отгонные пастбища, суммарная площадь которых в настоящее время в республике составляет 1241,0 тыс. га, находится в пользовании в общей сложности 636 хозяйств, а средняя площадь одной запредельной (прикутанной) территории составляет 1374 га [2]. Реальная ситуация в землепользовании быстро меняется.
Развитие отгонного земледелия и создание целой системы разбросанных поселенческих очагов в новых условиях не привели к существенным сдвигам в системах хозяйствования горных районов [4]. На этих землях занимаются и рисоводством, и виноградарством, и бахчеводством, в результате чего вспаханные под это земли (как правило, бывшие пастбища) выходили из строя, заболачивались. Кутанная система земледелия привела к возникновению множества взаимосвязанных проблем. Например, проблемы ухудшения земли и сокращения пастбищ, дискомфортного существования семей, когда кто-либо из членов семьи долгое время живет от нее в отрыве, ослабление экономических механизмов развития хозяйства и др.
В настоящее время населенные пункты и хозяйства горных районов находятся в тяжелом положении во многом и потому, что их кутаны потеряны, а традиционный, накопленный веками опыт ведения самостоятельного хозяйства в горах давно утрачен. Выход из этого положения видится, однако, не в принудительном возобновлении изживших себя неэффективных связей, а в поисках новых путей самостоятельной хозяйственной деятельности и кооперации на взаимовыгодной рыночной основе (малое предпринимательство, КФХ). Интенсивное строительство дорог, а также компьютеризация и телефонизация горных территорий способствуют сокращению исторически сложившегося разрыва в комфортности условий существования в горах и на равнине.
Анализ и систематизация локальных земельных конфликтов, проявивших себя после перестройки и привнесших изменения в существующую схему аграрного землепользования, показывают, что в общей массе таких конфликтов примерно 2/3 оказались не разрешенными. Вполне закономерно, что примерно 60 % всех земельных споров приходится на предгорную зону Дагестана, где на фоне относительно благоприятных агроклиматических условий хозяйствования имеет место острая проблема дефицита сельхозугодий, а также проблема сосуществования весьма пестрых этнохозяйственных интересов землепользования. В общей массе земельных конфликтов выделяются такие, которыми затрагиваются интересы соседних республик и государств. Это спор между Республикой Дагестан и Чеченской Республикой по поводу совместной границы, а также спор, связанный с делимитацией южной границы России и Республики Азербайджан вдоль нижнего течения р. Самур. Здесь за последние годы провели десятки встреч между руководствами республик; надо это дело продолжить.
Кутаны, как населенные пункты в плоскостной зоне Дагестана, получили бурное развитие особенно после ввода современных автомагистралей через его северные районы в Калмыкию и Ставропольский край. Кроме того, за последние годы построена большая сеть внутренних автодорог с твердым покрытием. Кутаны стали не только доступными, но и привлекательными, многие из них газифицированы и электрифицированы. Кутанная хозяйственная сеть превращается в расселенческую со всеми вытекающими из этого последствиями.
Следует отметить, что в настоящее время основная часть отгонных кормовых угодий Дагестана расположена в зоне Черных земель и Кизлярских пастбищ в пределах Ногайского (851,5 тыс. га), Тарумовского (280,1 тыс. га) и Кизлярского (304,8 тыс. га) районов республики. Причем состояние зимних пастбищ Северного Дагестана из года в год ухудшается. Эти земли потеряли свою первоначальную значимость как зимние пастбища, а ведение отгонного животноводства на них стало дорогостоящим и невыгодным. В настоящее время для ведения отгонного животноводства пастбищами этой зоны пользуются 636 хозяйств из 37 районов. Нагрузка на существующие зимние пастбища в пределах северного Дагестана составляет по 3-4 головы овец на гектар при норме 1,0. Процессы деградации пастбищ опережают темпы работ по их восстановлению, и эта тенденция приобретает разрушительный характер [5].
Заключение
Вопросы сохранения и развития горных территорий необходимо рассматривать комплексно с эффективным взаимодействием равнинных и горных территорий. Для этого необходимо принять соответствующие нормативно-правовые документы для взаимовыгодного землепользования и снять проблемные вопросы, потенциально создающие конфликтные ситуации.
Библиографический список
1. Эльдаров Э.М., Мудуев Ш.С. Проблемы горно-равнинной системы отгонного животноводства Дагестана. № 3, 2016 от 25 Октября 2016 г. Экономика
http://www.narodidagestana.ru/vipusk/50/stat/problemi_gornoravninnoy_sistemi_otgonnogo__jivotnovodstva_dagestana/
2 Казенин К.И. Перспективы и риски многонациональных районов равнинного Дагестана (www.regnum.ru/news/polit/1453867.html#p2).
3. МудуевШ.С. Стратегические и нормативно-правовые основы формирования горной политики в России: опыт Республики Дагестан, сборник 137, Исследования гор, с. 421.
4. Праскова С.В. О критериях создания вновь образованных поселений. Право и законодательство 2011. № 1.
5. еймуров С.А. Состояние горных и равнинных пастбищ в связи с их деградацией, выработка мер по обеспечению экологического благополучия./ Актуальные вопросы совершенствования систем земледелия в современных условиях. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (с международным участием). 2020. С. 372-375.
References
1. El'darov E.M., Muduev Sh.S. Problemy gorno-ravninnoj sistemy otgonnogo zhivotnovodstva Dagestana. № 3, 2016 ot 25 Oktyabrya 2016 g. Ekonomika
http://www.narodidagestana.ru/vipusk/50/stat/problemi_gornoravninnoy_sistemi_otgonnogo__jivotnovodstva_dagestana/
2. Kazenin K.I. Perspektivy i riski mnogonacional'nyhrajonov ravninnogo Dagestana (www.regnum.ru/news/polit/1453867.html#p2).
3. Muduev Sh.S. Strategicheskie i normativno-pravovye osnovy formirovaniya gornoj politiki v Rossii: opyt Respubliki Dagestan, sbornik 137, Issledovaniya gor, s. 421.
4. Praskova S.V. O kriteriyah sozdaniya vnov' obrazovannyh poselenij. Pravo i zakonodatel'stvo 2011. № 1.
5. Tejmurov S.A. Sostoyanie gornyh i ravninnyh pastbishch v svyazi s ih degradaciej, vyrabotka mer po obespecheniyu ekologicheskogo blagopoluchiya./ Aktual'nye voprosy sovershenstvovaniya sistem zemledeliya v sovremennyh usloviyah. Materialy Vserossijskoj nauchno-prakticheskoj konferencii (s mezhdunarodnym uchastiem). 2020. S. 372-375.